Новый закон о ФКС. К чему готовиться строительной организации?Знаменитый закон от 2005 года под номером 94-ФЗ в последние годы не критиковал только ленивый. Особенно сильно ему доставалось в части строительной продукции, как со стороны подрядчиков, так и госзаказчиков. И вот в 2013 году увидел свет новый закон – о федеральной контрактной системе (далее о ФКС), который вступит в силу с 1 января 2014 года. О том к чему нужно готовиться строительным компаниям в связи с его принятием рассказывает Евгений Новак, Председатель Совета директоров ГК «ИМПУЛЬС-ИВЦ», к.э.н.
По данным Росстата объем работ, выполненных по виду деятельности «Строительство» в 2012г., составил 5.711,8 млрд рублей. По сведениям того же органа «в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, утвержденной Минэкономразвития России, на 2012г. (с уточнениями на 1 октября 2012г.) выделены ассигнования в размере 757,0 млрд рублей, из них из федерального бюджета – 725,6 млрд рублей на строительство 3.626 объектов капитального строительства, приобретение объектов недвижимости и реализацию мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов)».
Государство продолжает оставаться крупнейшим заказчиком строительства в стране, не говоря еще о государственных корпорациях и компаниях. При этом сами строительные организации в последние годы, как и ранее, испытывают дефицит заказов в среднем на уровне 20-35 % (рисунок 1). Очевидно, что предложение строительных услуг пока значительно превышает спрос на них. Возможно также, что строительные организации еще не в полной мере используют возможности государственного заказа, особенно в части средних и крупных (свыше 50 млн руб.) сделок.
Рис. 1 - Динамика индекса предпринимательской уверенности в строительстве (в процентах)
5 апреля 2013 года был подписан Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который заменит действующий 94-ФЗ с 1 января 2014 года.
Одно из важных изменений закона о ФКС для участников торгов – это введение нескольких новых способов закупки: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений.
В настоящее время основным способом размещения государственных и муниципальных заказов на строительство и капремонт являются открытые аукционы в электронной форме. И только особо опасные, технически сложные объекты капитального строительства, а также искусственные дорожные сооружения могут размещаться через конкурс по решению заказчика. Новый закон помимо уже действующих способов закупки вводит конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Форма открытого аукциона (в «бумажном» режиме) исключена, в рамках ФКС возможны только электронные аукционы. И лишь закрытые аукционы (там, где есть информация, составляющая государственную тайну) проводятся без применения электронных площадок – поднятием карточек. Законом не предусмотрены конкретные способы определения подрядчика для строительной продукции, однако введена возможность Правительства РФ определить особенности любых закупок, в том числе включить строительные работы в перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется через электронные аукционы (как это происходит сейчас, в 2012 году).
Особенностью конкурса с ограниченным участием является предквалификационный отбор, однако такой конкурс может применяться лишь для товаров, работ, услуг высокосложного, инновационного или специализированного характера, а также в случаях выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (перечень устанавливается опять же Правительством РФ). Очевидно, что основные строительные работы не будут размещаться таким способом, так как для них обычно установлены стандартные показатели и требования.
Двухэтапный конкурс непосредственно коснется проектно-изыскательских, энергосервисных и других организаций, когда заказчику для уточнения тех или иных характеристик работ необходимы обсуждения с подрядчиками. На первом этапе участники представляют конкурсные заявки без указания предлагаемой цены. «На обсуждении предложения каждого участника такого конкурса вправе присутствовать все его участники». После получения первичных заявок и обсуждений заказчик имеет право уточнить условия конкурса. Далее все участники могут представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены контракта или отказаться от подачи.
Отличием запроса предложений от запроса котировок является присутствие в первом не только критерия цены заявки, а «наилучшее удовлетворение потребностей заказчика». При этом запрос предложений не имеет ограничений по стоимости закупки, однако может применяться только в установленных девяти случаях, в том числе для повторного осуществления закупки работ, по которым контракт был расторгнут по инициативе заказчика, а также в случае признания повторного конкурса, электронного аукциона не состоявшимися. Важной особенностью запроса предложения является право заказчика «устанавливать по своему усмотрению не предусмотренные частью 1 статьи 32 критерии оценки заявок, окончательных предложений, их величины значимости», то есть имеется возможность произвольных критериев отбора.
Общим важным изменением для всех способов закупки кроме аукционов является введение минимум еще одного критерия оценки помимо цены, который может быть выбран из следующего перечня: расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ; качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок; квалификация участников процедур определения поставщиков, включая наличие у них трудовых и финансовых ресурсов, оборудования и иных материальных ресурсов для исполнения контракта.
Строительная деятельность имеет ярко выраженный проектный характер, поэтому значительная часть производственных мощностей подрядчика может быть развернута под конкретную производственную программу через инвестирование в основные фонды и кадровый потенциал. В рамках ФКС вводится обязательное трехлетнее планирование закупок (план закупок). На предстоящий бюджетный год предусмотрено опубликование плана-графика, который является необходимым основанием для осуществления закупок (обязательно с 2016 года). План-график должен содержать помимо прочего: условия контрактов, подробные требования к объектам закупок, способ закупки и его обоснование, указание на максимальную цену. Все планы должны содержать ссылки на конкретные программы и цели, то есть бюджетные расходы должны быть ориентированными на государственные или муниципальные задачи и результаты. Таким образом, строительные организации могут заранее с предупреждением в несколько лет соотносить свои производственные мощности с теми перспективными заказами, в которых они планируют принять участие.
Закон о ФКС основным методом обоснования начальной цены строительной продукции вводит проектно-сметный – «на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ» Очевидно, что при этом бюджетные заказчики обязаны применять официально принятые Минрегионом сметные нормативы (СНБ-2001), в том числе федеральные и территориальные единичные расценки, изданные соответственно ФАУ «Федеральный центр по ценообразованию в строительстве и промышленности строительных материалов», региональными органами по ценообразованию в строительстве. К слову скажем, что законодатели наконец-то начали вводить более верную классификацию затрат – «прямые и косвенные», которая в частности используется при описании затратного метода определения начальной цены, вместо «прямых и накладных расходов», все еще применяемых в подзаконных актах.
Государство с одной стороны озабочено высоким уровнем цен в строительстве. Вот как, например, оценил потенциал экономии Самарский губернатор Н.И.Меркушкин в своем послании депутатам Самарской Губернской Думы и жителям региона в 2012 году: «По результатам проведенной Министерством строительства инвентаризации в среднем на 20 процентов были снижены все строительные сметы. Общее снижение стоимости по госконтрактам – более 2,3 миллиарда рублей. Это только по тем объектам, по которым мы вынуждены были разбираться. Такие объекты, как «Лада-Арена», удалось удешевить на 1,07 млрд рублей, каток в п. Мехзавод - на 52,5 млн руб., который на днях мы будем открывать спортивный комплекс «Динамо» - 17,7 млн руб., жилая застройка в Новокуйбышевске - 25 млн рублей и так далее. Нужно продолжить пересматривать механизм организации и подходы к проектированию и ценообразованию, в том числе на уровне городов и районов. В проектировании должны быть новые, более рачительные подходы».
С другой, в рамках ФКС предполагается решать проблему демпинга, в том числе в области строительства. Данным мероприятиям посвящена 37 статья закона. Для применения ее правил важное значение имеет начальная цена, а именно уровень до и после 15 млн руб. В первом случае участник идущий на снижение более чем в 25 % должен предоставить полуторное обеспечение исполнения контракта (по новому закону оно теперь обязательно при любых способах закупки) либо иметь положительный опыт исполнения государственных или муниципальных контрактов (три контракта не менее чем за последний год без неустоек либо четыре и более контрактов, при этом три четверти их должны быть без неустоек.). При этом хотя бы один из выполненных контрактов должен по стоимости составлять не менее двадцати процентов от цены предполагаемого контракта с демпинговой ценой. При начальной цене более 15 млн руб. возможно лишь полуторное обеспечение исполнения контракта.
Проанализируем далее себестоимость строительной продукции. По экономическим элементам в среднем по стране доля материальных затрат в строительстве составляет 57,1 %, затрат на оплату труда 19,2 %, страховых взносов 5 %, амортизации 2,6 %, прочих затрат 16,1 % (источник – Росстат, рисунок 2).
Рис. 2 – Структура себестоимости в строительстве по элементам затрат
Теперь оценим себестоимость строительной продукции по статьям затрат и ее стоимость. Согласно Методическим указаниям по определению величины накладных расходов в строительстве (МДС 81-33.2004) базой определения административно-хозяйственных расходов, расходов на обслуживание работников строительства (в том числе страховых взносов), расходов на организацию работ на строительных площадках и прочих затрат является фонд оплаты труда рабочих-строителей и механизаторов. Данный норматив в зависимости от вида строительства составляет от 95 % (для капитального ремонта) до 125 % (для атомных электростанций), а в среднем 108,7 %. Расходы на оплату труда административно-хозяйственного персонала в общих накладных расходах составляют 24,5 %, а значит 26,6 % от фонда оплаты труда рабочих-строителей и механизаторов. Таким образом, в структуре себестоимости фонд оплаты труда рабочих-строителей и механизаторов в среднем составляет 15,2 %, а общие накладные расходы 16,5 %.
Согласно Методическим указаниям (МДС 81-25.2001) величина сметной прибыли в строительстве должна составлять от 50 % (для земляных работ механизированным способом) до 108 % (в крупнопанельном домостроении), а в среднем 68 % опять же от фонда оплаты труда рабочих-строителей и механизаторов. Поэтому для нашего расчетного примера сметная прибыль составит 10,3 процентных пункта, а общая стоимость с НДС 130,15.Данные несложные расчеты показывают, что в рамках стоимости рассчитанной заказчиком проектно-сметным методом согласно СНБ-2001 достаточно сложно обосновать снижение от начальной цены на 25 % и ниже. Так как сметная прибыль и накладные расходы, которые содержат такие важные для успешного ведения работ статьи как обслуживание работников и организацию работ на площадке, составляют лишь 20,6 % от общей стоимости с НДС, а значит снижение на 25 % возможно только и за счет прямых затрат. А в условиях и так «оптимистично» низких государственных цен на материалы, эксплуатацию машин и, особенно, оплату рабочих – это, мягко говоря, затруднительно. Таким образом, экономически обосновать снижение стоимости на 25 % и ниже можно лишь в условиях ошибочно завышенной заказчиком начальной цены либо реально избыточных проектных решений, оптимизацию которых также можно организовать без нарушения нормативной технологии. Исходя из этого, можно рекомендовать строительным организациям максимальное снижение не более чем в 25 % от начальной цены при его технико-экономической целесообразности.
Новый закон о ФКС вводит снижение обеспечения заявки на аукцион при его начальной цене, не превышающей 3 млн. рублей, до 1 %. А обеспечение заявки на конкурс или закрытый аукцион по выбору участника может быть предоставлено не только в виде денежных средств, но и банковской гарантии. При этом теперь планируется контролировать реальное поступление денег заказчику в обеспечение заявок на конкурс, а не только наличие платежного документа с отметкой банка в составе заявки.
Одним из важных нововведений, которые вступили в силу еще с июля 2012 в рамках закона о госзакупках 94-ФЗ, также является сокращение способов обеспечения исполнения контракта до двух: денежными средствами и банковской гарантией. До этих изменений наиболее популярным и экономным для участников способом, в том числе и в строительстве, было поручительство третьих лиц. Очевидно, что в условиях работы в основном за счет собственных оборотных средств экономически нецелесообразно замораживать живые деньги на счетах заказчика, теряя не менее чем один их процент в месяц, исходя из минимального дисконта в 12 % годовых. Таким образом, единственным реальным способом обеспечения с 2012 года стала банковская гарантия, услуга, которая стоит более чем в 2 раза дороже существовавшего прежде поручительства третьих лиц. При этом закон о ФКС предусматривает обязательное обеспечение исполнения контракта независимо от способа закупки (статья 96) в объеме не менее 5 % и не более 30 % от начальной цены, но не ниже размера аванса. При максимальной цене свыше 50 млн рублей нижняя планка обеспечения исполнения контракта составляет уже 10 % от начальной цены. Положительным нововведением закона о ФКС, особенно в условиях долгосрочных строительных контрактов, является возможность снижения обеспечения исполнения по инициативе подрядчика в соответствии с объемом выполненных обязательств по контракту.
Таким образом, строительным организациям, выполняющим работы за бюджетные средства всех уровней независимо от объемов и способов закупки требуются банковские гарантии. При рассмотрении заявок на гарантии банки оценивают финансовое состояние предприятия по официальной бухгалтерской отчетности не менее чем за 2 отчетные даты, а значит, время существования такой организации должно быть не менее полугода.
Закон о ФКС вводит весьма трудную норму для строителей и не только – односторонний отказ заказчика от исполнения договора согласно гражданскому законодательству, а последнее в свою очередь предоставляет достаточно широкие права (статья 717 ГК РФ): «заказчик может в любое время до сдачи ему результата работы отказаться от исполнения договора, уплатив подрядчику часть установленной цены пропорционально части работы, выполненной до получения извещения об отказе заказчика от исполнения договора». При этом ФКС ничего не говорит о сроках оплаты частично выполненных работ, относя, видимо, это к компетенции контракта. Расторжение контракта по инициативе заказчика в связи с существенным нарушением условий контракта со стороны подрядчика ведет к автоматическому включению в реестр недобросовестных поставщиков, правда с возможностью обжалования в суде. И если раньше запрет на участие организаций, находящихся два года в данном реестре, был правом заказчика, то в новом законе вводится полный запрет на участие в торгах таких поставщиков. Напомним, в настоящее время контракты, заключенные в соответствии с 94-ФЗ, могут быть расторгнуты только по соглашению сторон или решению суда.
Однако в рамках ФКС расширены права и подрядчиков по расторжению в одностороннем порядке (когда заказчик предусмотрел для себя такое право).
И при нынешней системе закупок (94-ФЗ) арбитражными судами не раз фиксировались злоупотребления правом заказчика, в том числе в строительной сфере. Так, например, решением Арбитражного суда Новосибирской области 28 февраля 2013 года по делу № А45-18097/2012 был поддержан иск подрядчика (коммерческого общества) к бюджетному учреждению здравоохранения об оплате стоимости выполненных работ. Возражения ответчика о несоблюдении процедуры муниципального контракта, не надлежащем оформлении договора, якобы имевшем место невыполнении работ судом были отвергнуты.
ФАС также неоднократно обращал внимание заказчиков на недопустимость запрета привлечения субподрядных организаций. Так суды нескольких инстанций поддержали позицию ФАС в деле, инициированном Городской клинической больницей № 67 Департамента и здравоохранения города Москвы и отметили, что соответствующие пункты контракта по замене стационарного ограждения территории были намеренно включены заказчиком для ограничения участия в открытом аукционе и привели в итоге к подаче только одной заявки.
Анализ принятого законодательства говорит лишь об усилении такой практики. В частности статья 94 часть 3 прямо обязывает заказчиков всегда проводить экспертизу выполненных работ (результатов) «своими силами» или с помощью экспертов. Как известно, реальное экспертное сообщество в России сложилось только в некоторых отраслях экономики и знаний. К тому же сам закон о ФКС подразумевает выбор предложения, которое «наилучшим образом удовлетворяет потребности заказчика». Представим себе, каким уровнем знаний и опыта должна обладать экспертная организация, дабы объективно оценить качество исполнения сложного контракта. Можно предположить в какой «кистень» превратится эта норма в частности при узкоспециализированных строительных или архитектурно-проектных работах.
Действующий закон при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства требует определять начальную (максимальную) цену контракта на весь срок выполнения таких работ. ФКС допускает изменение существенных условий контракта по соглашению сторон в частности в таких случаях:
- «если цена заключенного для обеспечения федеральных нужд (нужд субъекта Федерации) на срок не менее чем три года контракта составляет либо превышает размер цены, установленный Правительством Российской Федерации, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, данные условия могут быть изменены на основании решения Правительства Российской Федерации (высшего исполнительного органа государственной власти субъекта)»;
- «если цена заключенного для обеспечения муниципальных нужд на срок не менее одного года контракта составляет или превышает размер цены, установленный Правительством Российской Федерации, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, указанные условия могут быть изменены на основании решения местной администрации»;
- «изменение в соответствии с законодательством Российской Федерации регулируемых государством цен (тарифов) на товары, работы, услуги».
В целом анализ новых правил закупок за бюджетные средства всех уровней демонстрирует желание государства сделать эту деятельность более системной и совершенной, оттеснить недобросовестных подрядчиков, повысить вероятность эффективного вложения и расходования народных денег. Однако ряд вводимых изменений только ухудшают ситуацию с коррупцией, снижает конкуренцию, толкая участников на выстраивание неофициальных взаимоотношений с заказчиками. Чем более жесткие и неудобные для подрядчиков и поставщиков правила игры будет устанавливать государство, тем меньше будет предложений, что, несомненно, повлияет как на уровень фактических цен (они будут расти), так и на качество (оно будет снижаться).
Видимо нужно ждать дальнейших поправок…
Обобщим кратко основные изменения, касающиеся строительных организаций, планируемые в системе госзакупок:
| Правила действующие в рамках 94-ФЗ до 31.12.2013 | Правила вводимые законом о ФКС с 01.01.2014 | Возможная реакция/результат для строительной организации |
|---|---|---|
| Строительные заказы размещаются в основном через электронные аукционы | Заказчики до выхода особого решения Правительства могут закупать строительную продукцию через открытый конкурс, электронный аукцион, запрос предложений или котировок. Проектно-изыскательские работы могут также заказываться через двухэтапный конкурс, если требуется обсуждение их с подрядчиками | Повышение значения расходов на эксплуатацию и ремонт, качественные, функциональные и экологические свойства работ, квалификации подрядчика (трудовых и финансовых ресурсов, оборудования и материалов). Увеличение возможностей для получения рентабельных заказов. Необходимость переподготовки тендерных подразделений |
| Ограничение нижнего порога цены участника отсутствует | При снижении на 25 % и ниже от начальной цены требуется полуторное обеспечение исполнения контракта либо при начальной цене до 15 млн руб. положительный опыт исполнения контрактов | При участии в торгах до 15 млн руб. уточнение данных в реестре контрактов о своей компании для оценки предъявления положительного опыта, договоренности с банком о предоставлении необходимых банковских гарантий |
| Обеспечение заявки только денежными средствами; конкурсы могут быть без обеспечения заявок | Обеспечение заявки на конкурс, закрытый конкурс в форме банковской гарантии с разрешения заказчика; «при проведении конкурсов и аукционов заказчик обязан установить требование к обеспечению заявок» | Более тщательное ведение финансового учета, установление долгосрочных отношений с банками |
| Максимальный размер обеспечения заявок до 5 % от начальной цены | Максимальный размер обеспечения заявок при начальной цене до 3 млн. руб. до 1 % | При небольших заказах снижение отвлечения оборотных средств на обеспечение заявок с 5 до 1 % |
| Методы обоснования цены заказчиками не конкретизированы, сметы зачастую размещаются в составе аукционной (конкурсной) документации в отсутствие разработанной проектной документации | Один из способов обоснования начальной цены - проектно-сметный, согласно которому цена контракта на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт определяется на основании разработанной проектной документации. | Установление правила истребования и тщательного изучения проектной документации, контрольного пересчета сметной стоимости перед подготовкой заявки на торги, повышение требований к сметно-договорным подразделениям |
| Контракт может быть расторгнут только по решению суда или соглашению сторон | Предусмотрена возможность одностороннего отказа заказчика или подрядчика от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством | Тщательная оценка рисков заказа, применение проектного подхода в производстве, повышение требований к юридическим, сметно-договорным и другим подразделениям строительной организации |
| Неизменность цены и других условий работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту на весь срок выполнения таких работ | Возможность изменения существенных условий долгосрочных контрактов (для федерального и регионального уровня – более 3-х лет, для муниципального – 1 года) при определенном Правительством РФ уровне цены по решению соответственно Правительства РФ, правительства субъекта, муниципалитета | Более комфортные условия работы для крупных и длительных строительных проектов, необходимость прогнозирования и оговорки будущих изменений содержания и (или) цены контрактов, подачи предложений соответствующим исполнительным органам власти |
Председатель Совета директоров ГК «ИМПУЛЬС-ИВЦ»
Новак Е.В., к.э.н.
